新时代广州国土空间规划探索实践
导读
广州国土空间规划编制是一个不断学习摸索、加深认识并予以实践的过程。广州重点从底数底图、战略目标、空间格局、资源统筹、要素配置、实施保障等方面进行了相关探索实践。
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01
前 言
建立国土空间规划体系是党中央、国务院做出的重大部署，是推进生态文明建设、构建美丽国土的关键举措，是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。自2018年3月国务院机构改革后，从全国到各地方围绕国土空间规划编制实施开展了广泛研讨和深入探索。
2017年底，广州开展了新一轮土地利用总体规划和城市总体规划试点。2018年9月，广州依托“三规合一”“多规合一”以及“两规”试点工作基础，在全国较早的开展了国土空间规划编制，探索新时代国土空间规划编制技术方法和成果体例。
02
规划主要内容和做法
广州市国土空间规划是广州面向2035年的总体性、纲领性的空间战略谋划，是广州落实国家和省空间发展战略意图，推动实现老城市新活力，引领城市绿色发展和高质量发展，建设美好城市人居环境，促进城市治理能力现代化的政策总纲。广州以“实现老城市新活力、在四个方面出新出彩”为统领，重点从底数底图、战略目标、空间格局、资源统筹、要素配置、实施保障等方面进行了相关探索实践。
（一）结合“三调”进一步摸清国土空间规划的底数底图。
（1）面向资源统筹，结合“三调”核实自然资源家底。统一技术标准，在“三调”基础上理清森林、水、湿地等重要资源数量和分布，初步摸查了各类自然资源现状情况。以广东海珠国家湿地公园和流溪河国家森林公园等为试点，探索三维登记技术，开展自然资源确权登记试点。
（2）面向用地精细化管理，进一步细化优化建设用地内部调查。广州在“三调”工作分类的基础上，结合下层次国土空间规划和详细规划编制实施需要，细化各类公共服务、工业仓储、基础设施等建设用地调查，优化细化增加65个建设用地细化地类。调查精度实现最小上图面积由200平方米提高至80平方米。
（3）面向资源精准配置，摸清人-地-房-设施基础数据。全面摸查人口、用地、房屋、道路和设施现状，科学评估人口需求与空间资源配置、设施承载能力等匹配程度与变化规律。
（4）面向城市发展，摸清经济社会和城市运行相关数据。通过经济普查、交通调查、手机信令、POI等社会经济数据，评估分析城市社会经济、交通、公共服务、职住关系等情况。
通过“四个面向”，从土地到空间资源，应形成统一的国土空间规划编制底数底图。
图 1 广州市国土空间规划相关调查与分析
图 2 广州市国土空间规划现状基础数据框架和工作底图
（二）落实粤港澳大湾区建设等国家和区域战略，建立了战略-定位-目标-指标传导路径。
（1）落实国家和区域发展战略，确定广州城市定位与目标。贯彻党中央国务院精神，突出全球视野、国家责任、广州特色和历史传承，承接和传导“一带一路”倡议、粤港澳大湾区建设等国家战略，对标学习国际国内先进城市经验，科学谋划制定广州城市定位、目标愿景和分阶段发展目标，彰显广州作用，切实体现广州担当，作出广州贡献。
图 3 广州在粤港澳大湾区和广东省的区位
（2）制定国土空间规划指标体系，建立战略-定位-目标-指标传导路。量化城市战略目标，建立了战略-定位-目标-指标传导路径，制定空间规划核心指标和城市发展体征监测指标两类指标体系，并建立了与之匹配的实施管理机制。规划核心指标重点管控空间和资源等空间要素，对国土空间规划实施情况进行监管；城市发展体征监测指标重点管控各类经济社会要素，对城市发展运行情况进行监控。
图 4 “定位-战略-目标-指标”实施传导路径
（三）深刻认识广州自然禀赋和历史文脉，构建美丽国土空间格局。
（1）以“双评价”为基础评估市域国土空间自然本底。按照陆海统筹的原则，广州从生态功能、农业功能、城镇功能三方面，开展全域国土空间开发适宜性评价。从土地资源、水资源、环境质量、生态条件等方面开展资源环境承载能力评价，识别城市发展短板，明确资源调控方向。依据“双评价”结果，综合核定市域国土空间保护开发结构，构建生态空间、农业空间和城镇空间“三类空间”。目前广州正根据自然资源部国土空间规划局的相关要求，积极配合开展广州市试评价后续相关工作，支撑“双评价”技术指南的优化完善。
图 5 资源环境承载力评价功能类型和要素
图 6 广州国土空间开发适宜性评价初步成果
（2）突出底线思维，统筹划定三条控制底线。优先划定生态保护红线，明确禁止开发区、重要生态功能区、生态环境敏感区以及其他各类保护地范围。严格保护永久基本农田，结合“三调”，摸清耕地和已划定基本农田现状，进一步严格落实保护任务，提升耕作质量，发挥基本农田生态、景观、文化作用，实现对永久基本农田全方位保护。按照规模刚性、布局微弹、集中集约、形态规整的要求，合理划定城镇开发边界。城镇开发边界内划分城镇集中建设区、城镇有条件建设区和特定功能区，实行不同的管控政策。
图 7 “三线”关系示意图
图 8 城镇开发边界构成示意图
（3）创新用地管控方式，完善全域用地管控。建立“功能分区+用地分类”的分级管控机制。在市域层面划分主导功能分区，将主导功能划分为13类（其中城镇类8类，生态类1类，农业农村类3类，海洋类1类），并根据城市发展战略和国土空间结构引导要求，制定主导功能分区管控规则，明确功能引导方向和相关管控要求。在片区规划和详细规划层面，采用规划用地管理。用地分类按照“一级并列、事权化、传导性”的原则形成两级分类体系。一级类按照资源类型和管理权限，将用地划分为14个类型。二级类对应于地方资源保护与城市建设事权，进一步细化为66个。
图 9规划用地分级管控体系
（四）制定面向高质量发展的城市转型路径，倒逼城市内涵式发展。
（1）落实发展新理念，从六个方面制定城市转型发展战略路径。突出抓重点、补短板、强弱项，制定从外延扩张到绿色发展、从经济实力到综合魅力、从传统制造到智慧创新、从住有所居到美丽宜居、从二元失衡到包容均衡，从被动防治到生态韧性的城市转型发展路径。
图 10 面向高质量发展的城市转型路径
（2）深化土地供给侧改革，引导土地利用方式转变。制定“锁定总量、盘活存量、精准调控、提质增效”的土地利用策略，以“三调”为基础，摸清土地利用现状，严格设定土地资源消耗上线，锚固市域国土空间格局，加大存量低效用地盘活，激活发展新空间，增加优质空间有效供给，将适度增量定向用于粤港澳大湾区基础设施、重大项目平台和民生发展，促进土地利用方式向存量发展转变。
（3）加大低效存量用地盘活，拓展发展新空间。结合产业结构调整、环境综合治理、土地综合整治等措施，整合低效分散存量用地资源，拓宽盘活路径和资金来源。加强存量用地改造功能分区引导，推进重点地区连片改造，完善城市功能和提升空间品质。以“三旧”用地、传统批发市场、低效物流园、村级工业园等为重点，分类盘活存量用地，释放存量用地资源，拓展发展新空间。
图 11广州市村级工业园用地分布图
（五）强化系统思维，统筹自然资源保护利用和治理。
（1）统筹自然资源规划管控要求。强化山水林田湖海“生命共同体”意识，以珠江水系为脉络，以流域空间为载体，统筹森林、河涌、湖库、湿地、农田等自然资源系统保护。适应自然资源统一管理要求，明确森林、水、耕地、湿地、海域等重要资源的核心指标、空间布局、管控保护内容。
图 12自然资源规划管控框架
（2）明确生态修复和环境治理目标任务。强调生态保护与修复的系统性思维，综合开展山水林田湖海治理，重点解决黑臭水体、固废垃圾、土壤污染等环境问题，明确生态修复与环境治理的目标和任务，
（六）坚持以人民为中心，做有温度的规划，科学配置全域全要素空间资源。
（1）建设宜居宜业优质生活圈，合理布局三生空间。落实“老城市新活力，四个出新出彩”的要求，积极回应群众关切。围绕人的需要，合理布局三生空间，注重人居环境改善，高度重视历史文化保护，提升城市特色与空间品质。制定差异化的分区配置策略，优化居住空间布局和住房供应，塑造对人才具有吸引力的就业创业环境，完善全覆盖与均衡发展的公共服务体系，完善城乡公园体系建设，建设宜游特色游憩空间。
（2）以15分钟社区生活圈为载体，统筹配置基本公共设施。按照15分钟步行可达范围，合理布局教育、医疗、文化、体育等8大类社区公共服务设施，打造宜居宜业优质生活圈，在发展中补齐民生短板，增强人民群众获得感。
图 13宜居社区生活圈差异化发展策略示意图
（3）建立“结构管控+边界管控+指标管控”传导机制，引导重大要素分级配置。建设绿色智慧交通体系，升级轨道都市，完善道路网络。按照事权对应的原则，制定机场、港口、铁路、水资源、能源、综合防灾等各类重大设施的配置与管控要求，引导交通、市政、安全等基础设施合理配置。
（七）建立规划纵横向传导体系，强化实施保障。
（1）建立“市域—片区—单元”三级规划。落实国家空间规划体系要求，在全市建立市域-片区-单元三个规划层级，从总体要求（包括发展目标、策略和规模）、底线约束（包括三线管控和各类资源）、用地布局、专项设施（包括公服、市政和交通设施）四大板块，明确市级国土空间总体规划对下层次国土空间规划和详细规划管控引导要求。
图 14广州市空间规划层级示意图
（2）建立“一年一体检，五年一评估”的定期评估制度。通过“一年一体检”，对城市发展运行和规划实施总体情况进行全面体检监测，对违反规划管控要求的行为进行及时预警。通过“五年一评估”，重点对规划阶段性实施情况进行综合评估，作为规划调整的重要依据。
图 15国土空间规划体检评估技术框架
（3）建立上下贯通、横向连通的信息平台。通过完善规划全流程的平台功能，汇集各类空间性规划数据，与全市各类系统平台建立广泛深入的互联互通和业务协同，实现对规划实施的定期监测和动态监管。
图 16 国土空间规划信息平台动态监测规划实施情况
03
结 语
广州国土空间规划编制是一个不断学习摸索、加深认识并予以实践的过程。目前，广州正抓紧完善规划成果，下一步将配合自然资源部开展市县国土空间规划编制规程的研究起草，力争为全国各地国土空间规划编制提供参考和借鉴。
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